[摘 要] 文章梳理了改革開放以來我國道路客運政策發展歷程的4個階段，基于統計數據分析了綜合交通運輸體系中各運輸方式客運量的發展變化。總結分析了我國道路客運發展4個方面的特點，表現為：以解放思想、開放市場為主線；以人為本、以旅客為中心發展理念的凸顯；在綜合交通運輸體系中定位的日漸清晰；信息化建設從各自為戰到頂層設計的加強。在此基礎上，從更“有為行業管理”與更“有效道路客運市場”關系的構建、注重旅客滿意度和獲得感的運行計劃編制、基于客票數據共享與協同調度的旅客聯程運輸試點、以信息化和標準化為支點推進智慧客運的發展等4個方面提出了“十四五”道路客運發展建議，為道路客運的政策制定和規劃編制提供參考。

          [關鍵詞] 道路客運；發展歷程；特點；建議；“十四五”；改革開放

          [中圖分類號]U492  [文獻標識碼] A  [文章編號] 2095-4263（2020）04-0029-04

          習近平同志指出，“歷史是現實的根源，任何一個國家的今天都來自昨天。只有了解一個國家從哪里來，才能弄懂這個國家今天怎么會是這樣而不是那樣，也才能搞清楚這個國家未來會往哪里去和不會往哪里去”[1]。現實根源于歷史，任何時代都是由過去的積累所誕生， 一個行業的發展也是如此。回顧道路客運改革開放以來的發展歷程，分析其發展特點，總結其發展的經驗和教訓，有助于把握其發展規律、認準未來發展趨勢、提出合理化建議、支撐政策制定和規劃編制，更好地促進其提質增效和轉型升級。

           一、改革開放以來道路客運的發展歷程

          （一）道路客運的政策發展歷程

           根據歷屆黨的全國代表大會召開以及相關重大政策出臺的時間，改革開放以來道路客運的政策發展歷程大致可分為4 個階段。

           第一階段是1978年至1991 年客運市場全面向社會開放階段。改革開放以前，我國處于計劃經濟體制階段，道路客運實行完全計劃生產模式[2]，主要為國有企業獨家經營。在改革開放政策指導下，道路運輸業進行了全面調整。1983 年全國交通工作會議明確提出了“有河大家走船，有路大家走車”的改革思想， 并把“進一步發揮公路運輸的作用，提高公路運輸的比重”列為開創交通運輸新局面必須抓好的重點工作。1984 年全國交通工作會議進一步提出了“各部門、各行業、各地區一起干，國營、集體、個人以及各種運輸工具一起上”的方針。1986 年，原交通部和國家經委聯合發布了《公路運輸管理暫行條例》，明確了公路運輸實行國營、集體以及個體多種經濟形式協調發展的方針，全國迅速出現了各種經濟成分大辦運輸的繁榮局面。

           第二階段是1992年至2001 年市場開放與結構優化并重發展階段。1992 年，黨的十四大提出了建立社會主義市場經濟體制的改革目標，改革開放和現代化建設進入新的階段。這一時期道路客運政策總的特點是充分發揮市場機制作用，積極培育和發展適應社會主義市場經濟體制的交通運輸市場，同時加強宏觀調控，堅持行業市場數量與質量并重。1992 年，原交通部印發了《關干深化改革、擴大開放、加快交通發展的若干意見》，進一步加大道路客運改革開放力度。1995年，原交通部制定實施了《關于加快培育和發展道路運輸市場的若干意見》[3]，鼓勵經營者自主經營、平等競爭，加快建立統一開放、競爭有序的道路運輸市場體系。

          第三階段是2002年至2012年注重服務質量的科學發展階段。黨的十六大以來，社會主義市場經濟體制由初步建設走向完善，我國進入以科學發展觀指導社會主義事業的新階段。道路客運行業以科學發展觀為指導，從法制建設、發展觀念、交通體制方面進行了政策調整。2004年4月，國務院發布了《中華人民共和國道路運輸條例》，原交通部也相繼頒布實施了相關配套規章，道路客運行業法規體系逐步健全。2007年全國交通工作會議提出了要努力做好“三個服務”，即：服務國民經濟和社會發展全局，服務社會主義新農村建設，服務人民群眾安全便捷出行。道路運輸全面實施“路運并舉”的工作方針，促進了道路運輸的全面、協調、可持續發展。

          第四階段是2013年至今的運輸服務轉型升級階段。黨的十八大以來，我國經濟發展進入新常態，經濟結構不斷優化升級，發展動力更多轉向創新驅動。在此背景下，綜合運輸服務進入以結構調整、轉型升級、提質增效為主要特征的發展階段。2014年全國交通運輸工作會議提出了建設“四個交通”的戰略任務，明確加快發展智慧交通是提升交通運輸服務水平的有效途徑，也是推動交通運輸轉型發展的重要支撐。2016年，交通運輸部印發了《綜合運輸服務“十三五”發展規劃》，鼓勵客運企業不斷改善旅客出行體驗，提供多樣化服務產品。2017年，交通運輸部發布了《關于深化改革加快推進道路客運轉型升級的指導意見》，鼓勵開展靈活、快速、小批量的道路客運定制服務。2020年，交通運輸部修訂發布了《道路旅客運輸及客運站管理規定》，進一步激發道路客運市場活力。這一時期，道路客運進入轉型升級和創新發展的新階段。

           （二）公路客運量的發展變化

          隨著經濟社會發展水平的提高及運輸產業政策的調整，我國公路、鐵路、水運、民航等4種運輸方式的客運量呈現階段性特征。1978年至2019年，4種運輸方式客運量的發展變化如附圖所示。根據公路客運量在全部客運量中的比重及其變化情況，改革開放以來公路客運量的發展變化大致可分為3個階段。

附圖　4種運輸方式客運量的發展變化

          注：①公路客運量包括班車客運、包車客運和旅游客運的客運量；

          ②2008年起，公路客運量統計為營業性客車以及公路里程占總行程50%以上的公交汽車和出租客車；

           ③2013年起，統計范圍為營業性客車，不包括公交汽車和出租客車。

          （數據來源：國家統計局，http://data.stats.gov.cn）

          第一階段是1978年至1998年。這一階段在開放運輸市場和扶持交通運輸業發展等政策的帶動下，公路、水路和民航運輸得以加速發展，特別是公路運輸能力呈較大幅度增長。1978年，全國公路客運量僅14.9億人，旅客周轉量為521.3億人公里。1998年，公路客運量達125.73億人，旅客周轉量達5942.81億人公里。相對而言，鐵路發展與改革相對滯后，鐵路運輸量的市場份額不斷下降[4]。

          第二階段是1999年至2008年。這一階段高速公路的功能和作用明顯增強。特別是國家實施以投資為重點的國內經濟發展政策，公路基礎設施投資額大幅超過鐵路投資[5]，公路運輸成為主導的出行方式，私人汽車開始進入家庭。與其他運輸方式相比，鐵路發展相對滯后，其市場份額進一步下降。

          第三階段是2009年至今。這一階段隨著高速鐵路發展，鐵路對旅客出行的吸引力逐步增強。2013年至2019年，全國營業性客車完成公路客運量由185.35億人減少到130.12億人，減少了29.8%，旅客周轉量由11250.94億人公里減少到8857.08億人公里，減少了21.28%。與此同時，鐵路旅客發送量則由21.06億人增加到36.6億人，增長了73.79%；旅客周轉量由10595.62億人公里增加到14706.64億人公里，增長了38.8%。

          二、改革開放以來道路客運的發展特點分析

          （一）道路客運發展以解放思想、開放市場為主線

          “解放思想是發展中國特色社會主義的一大法寶”。縱觀改革開放以來道路客運行業的發展歷程，解放思想始終貫穿其中。黨的十一屆三中全會以來，交通運輸管理部門充分解放思想，引進市場競爭機制，放開運輸市場準入，使國有、集體和個體的運輸企業競相發展，打破了道路客運封閉的市場格局。黨的十四大以來，道路客運行業積極完善市場準入制度，加快培育公平競爭的運輸市場，行業規模與水平又上了新臺階。黨的十六大以來，交通運輸行業進一步解放思想，加快轉變發展方式，市場準入更加規范，適應了人民群眾安全便捷出行的需要。黨的十八大以來，道路客運行業不斷推進簡政放權，完善道路運輸價格管理方式，擴大企業經營自主權，有效激發了市場活力。

          由此可見，改革開放以來，道路客運在市場準入、簡政放權、價格改革等方面的力度越來越大，道路客運開放市場的廣度和深度不斷擴展。“有路大家行車”“三個一起干、三個一起上”等政策的提出，都是交通運輸行業不斷解放思想、理論創新的結果。解放思想、開放市場是使道路客運發展充滿活力的源泉，也是貫穿改革開放以來道路客運發展歷程的主線。

          （二）道路客運以人為本、以旅客為中心的發展觀念不斷凸顯

          改革開放之初，道路客運運力十分不足，運輸車輛技術狀況差、發車班次少、覆蓋區域小且服務水平較低，往往無法滿足旅客不斷增長的出行需求，群眾乘車難、出行難的問題普遍存在。隨著道路客運市場的放開，運力緊張的形勢得到了緩解，旅客出行由“走得難”向“走得了”轉變。黨的十六屆三中全會以后，原交通部黨組以科學發展觀為指導，提出要做好“三個服務”，明確交通運輸要服務人民群眾安全便捷出行，使人民群眾出行由“走得了”向“走得安全、便捷、高效、舒適”邁進。黨的十八大以來，運輸服務更加突出了需求導向、以人為本，注重人民群眾出行的獲得感。特別是道路客運定制服務的提出和實踐，使旅客可以按照出行時間和地點進行預約出行，旅客出行由“被動適應”向“主動選擇”轉變，大大提高了旅客出行的自主性和體驗性。

          （三）道路客運在綜合交通運輸體系中的定位日漸清晰

           近年來，我國道路客運量的下降趨勢明顯[6]。這雖然一定程度上影響了行業發展的信心和客運企業的經濟效益，但從歷史的角度、從綜合交通運輸體系發展的角度來看，客運量的此消彼長是一種正常現象。鐵路客運量在2008年以前市場份額不斷下降，而后又隨著高速鐵路的發展實現增長即為實證。事實上，按照世界道路客運發展的基本趨勢，道路客運在城際客運尤其是長距離城際客運中必然會呈現出逐漸退出的發展狀態，因我國人口眾多致使可替代的運輸方式發展相對緩慢等因素的存在，使得這種基本的發展趨勢遲滯到今天才開始迅猛顯現[7]。

            道路客運量的迅速下降，使道路客運行業從業者逐漸明晰了道路客運在綜合交通運輸體系中的定位。從發展趨勢看，未來城際出行中規模化、標準化的出行方式應以高鐵為代表的軌道交通為主，道路客運將演進為個性化、定制化的出行服務主體。同時，高鐵、民航等運輸需求的強勁發展，對旅客聯程運輸的需求更為迫切，道路客運應發揮自身機動靈活的特點，更多承擔起多種運輸方式的橋梁作用，大力發展與高鐵、民航站點接駁的支線線路。

          （四）道路客運信息化系統建設從各自為戰到頂層設計的加強

           改革開放以來，我國在推動道路客運信息化工程建設方面做了較多工作，實施了一批道路客運信息化示范工程。但與道路客運信息化工程建設相比，諸如信息化的頂層設計、標準規范制定、關鍵技術基礎研究等卻沒有得到應有的重視。以道路客運聯網售票系統為例，由于早期系統建設缺乏總體規劃、建設標準，各地根據各自的需求和標準自行建設，加之各個客運站的信息化系統建設往往出于政策變動或臨時性的業務需求，信息化建設通常處于“頭疼醫頭、腳疼醫腳” 的被動跟隨局面，缺乏統籌考慮和系統性。該建設模式導致在進行信息資源整合時數據難以互聯互通共享程度低，無法滿足行業動態監管需求。

          鑒于道路客運信息化建設各自為戰、“摸著石頭過河”所帶來的弊端和問題，近年來，道路客運行業逐漸加強了信息化系統建設的總體規劃和頂層設計。2013 年推進省域道路客運聯網售票系統建設時，交通運輸部組織編制了指導道路客運聯網售票系統建設的行業標準及工程建設指南，為各地聯網售票系統的建設和實施提供了指導和遵循，也為全國道路客運聯網售票的實現奠定了良好基礎。當前，在“互聯網+”與運輸服務深度融合的背景下，現代信息技術成為道路客運轉型升級的重要抓手，也成為行業發展的總趨勢。在此過程中，如果要充分釋放信息化，特別是定制客運等新業態對道路客運提質增效的巨大潛能，則亟需強化信息化建設的頂層設計，加強標準對“互聯網+”道路客運的技術支撐和基礎保障作用。

           三、“十四五”道路客運發展建議

          （一）以更“有為行業管理”推動構建更“有效道路客運市場”

           黨的十九屆五中全會提出，“充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用，推動有效市場和有為政府更好結合”。改革開放以來道路客運的發展歷程，是市場經濟地位不斷提升的過程，是市場化方向的改革。實踐證明，道路客運只有不斷解放思想，認準形勢，開放市場，才能敏銳把握發展時機，形成有利于道路客運發展的戰略、方針與政策。因此，道路客運的深化改革應堅持市場化方向不動搖，充分尊重和發揮市場配置資源的決定性作用。在此過程中，行業管理則通過科學制定規則、加強行業監管、提供高效服務等引導規范市場配置資源，盡量減少對資源的直接配置，推動資源配置依據市場供求，實現效益的最大化和效率的最優化。

           （二）道路客運運行計劃的編制應更加注重旅客滿意度和獲得感

           運輸服務是交通運輸供給的最終產品，而人民滿意是運輸服務的終極目標。隨著社會主要矛盾發生變化，“人民滿意”的城際出行方式呈現出個性化、多樣化、高端化的趨勢。在此背景下，出行費用低、票價便宜已不是影響旅客選擇城際出行方式的主要因素，而更多的是出行時間可靠性、是否準時以及滿意度、獲得感等。在定制客運等新興業態中該選擇行為意向表現得更為明顯。因此，客運企業應創新客運組織方式，制定考慮旅客出行滿意度、出行時間彈性等特性的動態票價，充分利用價格手段以平衡和滿足不同旅客的出行需求。另外，逐步優化升級旅客只能被動接受和適應的運行計劃編制模式，使旅客能夠相對自主并與客運企業協同進行出行時間的選擇、乘車地點的設置等，不斷提升道路客運出行的獲得感、幸福感、安全感。

          （三）試點基于客票數據共享與協同調度的旅客聯程運輸

          在綜合交通運輸體系建設中，各種運輸方式協同融合發展的關鍵和基礎是信息的融合。道路客運與鐵路、民航之間的信息未能充分共享，一定程度上導致了目前不同運輸方式間銜接不暢與市場分割現象的存在。而道路客運售票系統的發展，恰好為改變這種現狀提供了技術基礎和契機。在道路客運聯網售票與電子客票建設的基礎上，推進其與鐵路、民航等部分線路的售票系統對接，基于客票數據共享的運行計劃優化技術進行道路客運的車型配置與發車時刻表編制，實現道路客運與鐵路、民航的接續運輸，提升旅客聯程運輸服務的協同調度水平。

           （四）以信息化和標準化為支點推進智慧客運發展

           智慧客運是未來道路客運發展的主攻方向和趨勢。智慧客運的發展需要強有力的信息化、智能化技術與標準規范作為支撐。但信息化技術本身并不能實現客運的智慧化，必須以問題為導向，深入研究現代信息技術與客運業務的融合，開展道路客運定制化運輸服務組織、大數據應用、跨方式信息交互機制、旅客聯程協同調度等關鍵技術基礎研究。同時，在綜合交通運輸標準體系框架下，研究細化道路客運領域標準體系，重點制定道路客運新興業態和模式的運營服務規范、網絡平臺技術要求、監管信息交互技術標準等。在此基礎上，開展基于關鍵技術基礎研究與標準化的道路客運信息化系統建設：通過關鍵技術基礎研究的加強，充分挖掘信息化系統服務智慧客運的潛力，全面釋放新型基礎設施建設的巨大潛能；以標準化建設加強道路客運信息系統的互聯互通和協同建設，規范新興業態發展環境下各類網絡平臺的建設和應用，促進信息資源共享和高效整合。

          四、結語

           作為綜合交通運輸體系的重要組成部分，道路客運是保障人民群眾便捷出行的基礎性服務行業。從改革開放之初的開放市場到黨的十六大以來注重服務質量的科學發展再到現階段的運輸服務轉型升級，我國道路客運發展櫛風沐雨，砥礪前行。在新時代背景下，道路客運仍須充分尊重和發揮市場在資源配置中的決定性作用，創新提升旅客出行滿意度和獲得感的運輸組織方式和運行計劃編制方式，主動適應并融入綜合交通運輸體系變化，強化頂層設計、現代信息技術與業務融合的關鍵技術基礎研究以及標準規范研制在推進智慧客運發展中的作用，努力實現道路客運的轉型升級和跨越發展。

[參考文獻]

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          [2]　郭洪太.我國交通運輸實踐的發展歷程與交通強國建設展望[J].交通運輸部管理干部學院學報，2019，（4）.

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          [4]　唐建橋.區域運輸結構優化研究[D].成都:西南交通大學，2013.

          [5]　王燕弓，王　偉.中國公路可持續發展頂層設計研究[M].北京：人民交通出版社股份有限公司，2017.

          [6]　田儀順.新時代背景下道路客運發展新定位及新方向[J].綜合運輸，2018，（2）.

          [7]　馬曉恬.道路客運與高速鐵路客運協同發展研究[D].西安：長安大學，2018.