目前，很多省市正在展開綜合交通十四五發展規劃的編制工作。與一般情況下五年規劃只是相對單純地落實中長期規劃的階段性任務不同，當前行業領域編制的十四五規劃還需要與國家正在推進的國土空間規劃體系相銜接，并根據國家治理體系和治理能力提升要求，順應社會轉型發展與時俱進。這要求從土地資源使用、生態環境影響、相關規劃關聯等角度，思考一些重要的問題。

 1.      相關規劃之間的關系

從本質上看，政府規劃是一種公共政策的安排，而并非簡單的建設項目計劃。正因為如此，單項規劃與整個規劃體系的關系顯得非常重要，影響到公共資源配置等的嚴肅性和協調性。

通常，五年規劃必須以上位規劃為編制前提，不能隨意突破上位中長期規劃的剛性約束控制。但是，近年來國家空間戰略發生了許多重要的變化，且為恢復國民經濟會加大推進包括城際高速鐵路和城際軌道交通的“新基建”力度，原有中長期規劃存在的一些不適應性顯露出來。正在編制的國土空間規劃強化了“多規合一”的原則，是從全局上對于空間資源使用以及各種使用相互間關系的統籌安排，實質上形成了整個規劃體系的調整期，產生了一個對各種中長期規劃調整協調的政策窗口。

充分利用這一政策窗口，綜合交通五年規劃規劃可以重新審視處于上位規劃位置的行業中長期規劃的適應性，利用國土空間規劃平臺對原有方案進行必要的調整優化，并爭取相應的資源配置。這種調整并非對中長期規劃嚴肅性的破壞，而是充分利用上位綜合性規劃（國土空間規劃）的協調機制。

不過需要注意的問題是，為了使用好上位綜合規劃的協調機制，綜合交通規劃要學會說規劃領域的“普通話”。即要從空間組織、產業組織和生態保護角度來討論交通項目的功能定位和空間布局，擺脫就交通論交通的視野局限。

從相關規劃工作安排來看，基本同步推進的還有“綜合立體交通網絡規劃”。這也是一個具有頂層設計定位的行業專項規劃。從規劃管理工作角度來看，相關協調工作一方面需要明確“綜合立體交通網絡”與綜合交通十四五發展規劃所涉及的“綜合交通網絡”的關系（一張網還是兩張網？），避免規劃之間的沖突和脫節；另一方面也需要明確“綜合立體交通網絡規劃”與國土空間規劃協同的任務分工，以確定綜合交通十四五規劃與兩者的銜接關系。

2.      交通系統與國土空間組織的關系

交通網絡是國土空間的骨架和血脈，這一方面表征了綜合交通系統的重要地位，另一方面反映出對交通系統的功能要求。交通系統建設并非簡單地滿足空間流動需求，更為重要的是將各種用途的土地開發活動組織成為有機整體，協調城市建設、區域發展、社會進步等與自然生態環境的關系。

同時，交通設施又是對自然生態環境影響巨大的人工建造物，交通活動是對社會和經濟系統影響巨大的空間流動。各種空間使用之間的關系矛盾沖突，往往通過交通擁堵、交通污染等表現出來。在國土空間高質量發展階段，港口建設與海岸生態保護的關系，港-城矛盾，高速公路與城市路網的銜接方式等，均是要認真處理的空間關系。

從國土空間組織角度對綜合交通網絡的重新審視，有助于對于交通與用地、綜合交通網絡與城市及產業區之間關系的整合優化。但這并非是規劃文本修飾中的“穿衣戴帽”，而是從產業空間、社會空間組織角度，深入分析對綜合交通網絡空間連通所產生的需求，并評估交通系統所產生的貢獻及負面影響后，制定的具有實際效應的行動。

例如，圍繞一帶一路倡議我國近年來進行了一系列重要的探索。通過“港口+自貿區+國內產業基地”的系統建設，為產業組織和產業生產服務釋放和構建高質量發展空間；通過“沿海中心城市＋海外港口產業合作區”，推動樞紐港口的地位提升等?？偨Y這些實踐經驗，有助于提升對產業布局、空間開發關系的理解能力，也有助于明晰這類空間關系所產生的交通網絡布局要求。

又如，現代產業升級一般經歷“創新-成熟-標準化生產”三個發展階段，處于不同階段的企業對于外部環境的要求具有很大的差異。這正是經濟全球化和互聯網時代很多產業仍然在人力資本、土地資本高地形成集聚的重要原因之一，也是判斷融入國際開放體系背景下國內產業與國際合作之間關系的依據。適應區域和城市的產業發展階段，合理構建交通和物流系統，是合理確定綜合交通系統規劃的重要原則。站在政府角度來看，社會供應鏈可以劃分為低成本供應鏈與快速響應供應鏈，分別對應于依靠價格競爭和依靠產品更新換代競爭的兩大類產業模式。兩種社會供應鏈對交通基礎設施和運輸組織能力提出了不同的要求，不理解這種差別往往容易出現南轅北轍的規劃錯誤。

再有，對于許多重要的樞紐港口城市來說，港-城矛盾是空間關系中的一個重要問題。大量集裝箱卡車的運行，一方面給港口和城市帶來活力，另一方面也產生了破壞城市空間環境質量的負面效應。因而，港口集疏運系統建設并非單純的保障空間流動，還需要通過安排好貨運通道與道路網絡的布局關系等措施，控制相關交通流對城市空間的負面影響。

3.      交通建設與系統使用功能之間的關系

在充分肯定前期交通建設所發揮作用的同時，也必須看到部分交通設施使用效益存在的問題。正如我們所看到的那樣，相當部分市域鐵路客流密度不高，城市地鐵規模效益不好，常規公交客流呈現下降趨勢等問題的存在，都造成了系統和行業可持續發展的隱患。

交通系統系統功能與空間流動需求特點的契合，是綜合交通規劃中需要關注的重要問題。在綜合交通網絡規劃中，在省市級層面需要明確的一個重要結構性問題，是“城市-都市圈-城市群-廣域”四個層次的軌道與鐵路的網絡功能的協調與整合。

以和諧號為代表的鐵路客運列車，與城市地鐵車輛相比具有速度快的優勢，但同時也存在加減速距離長、超載承受能力弱、上下客時間長等特點。因而一般用于站距大、客流波動性小的線路，且采用限定車次乘坐、站廳候車的服務方式。此外，鐵路車輛與城市軌道由于電力制式、空間限界的差異，存在與城市地鐵互通運行的障礙。

“城市-都市圈-城市群-廣域”四個層次的客運交通存在很大的差異性，這種差異與不同類型空間流動所要求的時效性密切相關。城市內部客運交通是日常生活中頻繁產生的空間移動需求，其時效性要求最高；都市圈中存在一定規模的通勤交通，同樣有相當部分乘客具有強時效要求；城市群乘客中存在部分當天往返商務出行人群，盡管使用頻率達不到日常生活的出行強度，但仍然對于“定車次乘坐-站廳候車”的服務模式存在接受阻力。服務于城市群和都市圈的區域軌道（/鐵路）因此產生“公交化”運行需求，并非以設計速度為先進性標志，而是與空間流動時效的契合度為規劃標準。

另外，省市級綜合交通十四五發展規劃的著力點，不僅需要關注重點項目，而且需要認真研究對運營效益產生重要影響的配套工程與措施，以充分發揮已建設施的功能。例如，增強地鐵與周邊用地銜接緊密性的車站出口，調節港口集裝箱車輛交通脈沖式波動的停蓄車場地等。通過修復系統瓶頸的方式，釋放前期建設項目的潛能。

與沿線土地開發的不協調，往往是軌道交通客流上升緩慢的重要原因。綜合交通十四五發展規劃中的項目安排，要充分利用國土空間規劃正在編制的條件，吸取以往經驗教訓，注意交通建設與土地開發在推進節奏上的協調，既要避免滯后，也要避免過于超前。

4.      協調交通系統正常態和非常態運行的關系

本次“戰疫”過程中，也暴露出交通運輸系統大規模疫情防控中的問題，發現了在抗擊疫情擴散應急管制期、疫情管控與復工復產雙重任務的過渡期中，交通系統存在的一系列短板。

高速公路系統構成了國家和區域層面的公路主干，在防止疫情擴散的應急管控期間，封閉高速公路出入口，產生了阻斷疫情擴散的良好作用，但同時帶來應急運輸組織不暢等方面的問題。在疫情管控與復工復產雙重任務的過渡期，高速公路與地方的連接接口僅限于“車輛出入口”，造成只有“開-關”兩種狀態，難以實現適度控制人員接觸的同時，保障物資流動通暢的兼顧要求。在綜合交通十四五發展規劃中，應該盡量考慮采用節點運輸模式和甩掛運輸模式的中轉銜接接口與高速公路系統的整合（例如拓展高速公路服務區的功能），建設人員接觸可控的貨物運輸系統保障設施。

另一方面，小、散、亂、差的卡車運輸行業在疫情防控期間受到很大沖擊，暴露出一系列問題，B2B物流保障能力成為復工復產階段的瓶頸。在此背景下，運輸組織平臺企業顯示出未來更大發展前景。但目前這類平臺企業在數據大范圍聯網、客觀信用體系建設、“人-車-貨-場”整合能力等方面“尚在途中”，亟待相關市場規則確立和包括金融在內的政策支持。

為防控重大疫情傳播進行城市封閉的情況下，為保障城市必需服務的應急交通組織問題，也應該納入綜合交通十四五發展規劃的內容之中。建立“平戰結合”的應急運輸車輛組織和管控系統，需要提上議事日程。

總體來看，省市級綜合交通十四五發展規劃處于社會發展和社會治理的轉型期，必須克服因循守舊的規劃編制思想，思考一系列新問題。